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    進(jìn)出口許可證制度是世界各國(guó)普遍實(shí)行的管理對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)(特別是進(jìn)口貿(mào)易)的重要措施之一，它在維護(hù)正常的貿(mào)易經(jīng)營(yíng)秩序、收集有關(guān)的貿(mào)易統(tǒng)計(jì)資料、保護(hù)國(guó)內(nèi)資源和市場(chǎng)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益和和經(jīng)濟(jì)安全等方面發(fā)揮著重要作用。隨著加入WTO后過渡期的到來，我國(guó)許可證制度面臨著一些新的變化。我國(guó)的對(duì)外貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，貿(mào)易摩擦加劇，過去不被重視的許可證預(yù)警功能日漸凸顯。無論是數(shù)量限制，還是反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施的出臺(tái)，都需要許可證制度的積極配合。 

    一、新形勢(shì)及新要求 

    加入WTO三年來，我國(guó)積極履行加入WTO承諾，進(jìn)出口許可證管理體制日趨規(guī)范，但在管理目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和統(tǒng)一發(fā)證系統(tǒng)等方面仍需不斷完善。隨著加入WTO后過渡期的來臨，我國(guó)許可證管理將面臨新的環(huán)境，許可證管理的目標(biāo)、方式和手段也將隨之進(jìn)行調(diào)整。 

    首先，我國(guó)貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，貿(mào)易地位逐步提高，對(duì)進(jìn)出口許可證管理提出更高、更新的要求。加入WTO的2001年，我國(guó)出口總額為2661億美元，占世界出口總額的4.3%，排在第6位，進(jìn)口總額為2436億美元，占世界進(jìn)口總額的3.8%，排在第7位；2002年，出口總額為3256億美元，占世界進(jìn)口總額的5.1%，排在第5位，進(jìn)口總額為2952億美元，占世界進(jìn)口額的4.4%，排在第6位；2003年，出口總額為4379億美元，占世界出口額的5.8%，進(jìn)口總額413.1億美元，占世界進(jìn)口總額的5.3%，排在第3位；2004年我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)到11547.4億美元，總排名升至世界第三位。隨著我國(guó)貿(mào)易地位的提高和貿(mào)易規(guī)模的迅速擴(kuò)展，貿(mào)易摩擦也在增多。 

    WTO的最新統(tǒng)計(jì)表明，從1995年其正式開始運(yùn)作至2004年6月底，成員方共發(fā)起2537起反傾銷調(diào)查，其中涉及中國(guó)的反傾銷案件386起。也就是說，世界上每7起反傾銷案件中就有1起涉及中國(guó)。據(jù)中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，截至目前，國(guó)外共發(fā)起673起針對(duì)或涉及中國(guó)產(chǎn)品的反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施及特保措施調(diào)查案件，累計(jì)涉案金額超過190億美元。2004年共有16個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)我發(fā)起反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施及特保調(diào)查57起，涉案金額共12.6億美元。 

    外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)放開以后，企業(yè)數(shù)量會(huì)大量增加，管理上也會(huì)遇到一些新的困難。過去已經(jīng)獲得外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)有60萬～70萬家，外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)放開后，新登記的企業(yè)目前已有1800多家。我國(guó)從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)的隊(duì)伍還將不斷壯大，但經(jīng)營(yíng)秩序混亂的現(xiàn)象也確實(shí)存在，后續(xù)管理顯得越來越重要，也越來越緊迫。 

    隨著中國(guó)加入WTO進(jìn)入后過渡期，大部分產(chǎn)業(yè)保護(hù)期即將屆滿。更重要的是，多種因素相互交織使中國(guó)面臨的貿(mào)易摩擦呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。如全球取消紡織品配額，發(fā)達(dá)國(guó)家為防止競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)大的中國(guó)紡織品沖擊本國(guó)市場(chǎng)，紛紛采取或正在醞釀采取措施限制中國(guó)紡織品的進(jìn)口。另外，中國(guó)與一些國(guó)家部分產(chǎn)品可替代性較強(qiáng)，出口產(chǎn)品與國(guó)外產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)不可避免；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力過剩，出口秩序混亂，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。預(yù)計(jì)今后較長(zhǎng)時(shí)期，中國(guó)商品將繼續(xù)成為國(guó)外反傾銷等的主要對(duì)象，貿(mào)易摩擦有可能進(jìn)一步加劇。 

    目前，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易管理的行政手段除許可證管理之外，還有外匯管理、海關(guān)管理和進(jìn)出口商品檢驗(yàn)管理等。在傳統(tǒng)的貿(mào)易管理手段逐漸弱化的情況下，許可證制度作為宏觀調(diào)控的行政手段之一，需要確實(shí)發(fā)揮其預(yù)警功能。無論是數(shù)量限制，還是反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施的出臺(tái)，都需要許可證制度的積極配合。 

    其次，新《外貿(mào)法》確立了我國(guó)許可證管理的法律地位，新條款賦予許可證管理新的內(nèi)涵和任務(wù)。許可證不再是傳統(tǒng)意義上的以審批、數(shù)量限制為主的管理貿(mào)易的手段，而是遵循“透明、平等、效率、簡(jiǎn)便”的原則對(duì)國(guó)內(nèi)外資源進(jìn)行宏觀調(diào)配、對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易實(shí)行事前監(jiān)管和對(duì)受傷害產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)保障機(jī)制的以公共服務(wù)和預(yù)警監(jiān)控為主的貿(mào)易促進(jìn)措施。許可證管理將發(fā)揮其特有的監(jiān)控、預(yù)警和統(tǒng)計(jì)的功能。 

    第三，我國(guó)《行政許可法》為許可證的行政管理方式提出了操作上的具體要求，使得許可證管理將朝著更加科學(xué)、規(guī)范、有效和簡(jiǎn)便的方向發(fā)展�！缎姓S可法》規(guī)定，行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。《行政許可法》的精神實(shí)質(zhì)就是能一個(gè)部門辦理的就一個(gè)部門辦理，這樣可以降低成本，降低行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力通過行政審批尋租的可能；法律對(duì)那些需要若干部門辦理行政許可，規(guī)定要統(tǒng)一辦理。這為許可證執(zhí)行機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一提供了法律依據(jù)。 

    第四，2005年后，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額數(shù)量將達(dá)到最高點(diǎn)；我國(guó)將取消汽車進(jìn)口配額許可證管理；全球紡織品配額管理實(shí)現(xiàn)一體化；這些以數(shù)量限制為主的配額管理措施將逐步弱化，許可證管理將進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。從管理手段上看，今后我國(guó)許可證管理的主要內(nèi)容將是自動(dòng)進(jìn)口許可、少量進(jìn)口關(guān)稅配額許可、出口配額許可，以及部分與數(shù)量控制無關(guān)的許可證或其他通關(guān)憑證。 

    上述變化，客觀上要求加快建立和完善既符合WTO規(guī)則又符合我國(guó)國(guó)情的進(jìn)出口許可證管理體制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的許可證管理模式。因此，許可證管理不僅是當(dāng)前我國(guó)實(shí)行對(duì)外貿(mào)易行政管理的一種主要手段，今后依然會(huì)在對(duì)外貿(mào)易宏觀管理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。特別是WTO允許發(fā)展中國(guó)家利用例外條款、安全條款和保障措施，保留必要的貿(mào)易保護(hù)手段，包括采取許可證和數(shù)量限制在內(nèi)的適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易管制。只不過所采用的保護(hù)手段和貿(mào)易管制要受到約束，必須符合WTO的各項(xiàng)原則。 

    二、主要任務(wù) 

    在實(shí)施許可證管理的目的上，我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)逐步明確和完善的過程。加入WTO前，我國(guó)實(shí)施進(jìn)口許可證制度的主要目的是保護(hù)國(guó)內(nèi)特定的工業(yè)、維護(hù)國(guó)際收支平衡，控制進(jìn)口貿(mào)易總量以平衡進(jìn)出口貿(mào)易、防止不必要的貨物進(jìn)口等，而出于維護(hù)公共利益等目的提出的不多或不鮮明，這是與WTO其他成員通常做法不同的。目前，我國(guó)許可證管理的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是從宏觀管理出發(fā)，維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全、健康和可持續(xù)發(fā)展。 

    1.保護(hù)國(guó)內(nèi)資源安全 

    根據(jù)WT0多邊規(guī)則、WTO主要成員的做法和我國(guó)外貿(mào)法的規(guī)定，實(shí)施進(jìn)口許可證的目標(biāo)是為了反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)國(guó)內(nèi)幼稚工業(yè)、保護(hù)國(guó)內(nèi)短缺供應(yīng)、貫徹衛(wèi)生管理?xiàng)l例、保護(hù)野生動(dòng)物、管理關(guān)稅配額、保護(hù)公共利益、保護(hù)消費(fèi)者的健康和國(guó)家安全等等。實(shí)施出口許可措施的目的是保護(hù)國(guó)家安全、保護(hù)瀕臨枯竭的自然資源、配合政府的外交政策、在商品出現(xiàn)短缺時(shí)提供保護(hù)等。 

    根據(jù)GATT一般例外的規(guī)定，為了保證人類的健康與安全，動(dòng)植物的生命與健康，以保護(hù)環(huán)境、政府安全有權(quán)對(duì)危害人類和動(dòng)植物的生命安全、破壞環(huán)境的貨物禁止(或限量)進(jìn)出口。通過許可證控制關(guān)系國(guó)計(jì)民生商品的進(jìn)出口，是有效保護(hù)國(guó)內(nèi)資源的手段之一。目前，我國(guó)實(shí)施出口許可證管理的商品大多是煤炭、焦炭、鎢、銻、鋅、錫等不可再生的大宗資源性商品，國(guó)內(nèi)供應(yīng)短缺或需有效保護(hù)的可能用竭的資源性產(chǎn)品，如木材等，還有糧食、甘草、鋸材、重水等關(guān)系國(guó)計(jì)民生或生態(tài)環(huán)境的商品，以及對(duì)國(guó)內(nèi)稀缺或?yàn)l危的動(dòng)植物資源的保護(hù)。對(duì)這些資源性產(chǎn)品實(shí)施出口許可證管理，確保了國(guó)家重要戰(zhàn)略資源的有效保護(hù)和合理利用，有效遏制了生產(chǎn)和出口的無序狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了資源利用和出口增長(zhǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 

    另一方面是對(duì)一些資源性商品的保護(hù)，出口許可證管理可以通過限制出口來防止國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者為謀取國(guó)際貿(mào)易利益而盲目擴(kuò)大生產(chǎn)，防止造成環(huán)境破壞。同時(shí)也可以達(dá)到統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外資源性產(chǎn)品的目的。 

    2.保護(hù)產(chǎn)業(yè)安全 

    中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟，工業(yè)體系尚未健全，某些產(chǎn)業(yè)依然幼稚且耗能高。加入幣WTO后，我國(guó)主要產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)開放步伐加快，面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜。許可證件管理工作在保護(hù)進(jìn)口貨物對(duì)我薄弱產(chǎn)業(yè)的沖擊，對(duì)國(guó)內(nèi)受損產(chǎn)業(yè)實(shí)行適當(dāng)救濟(jì)等方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用。如通過對(duì)一些重點(diǎn)、敏感商品實(shí)施WTO規(guī)則允許的自動(dòng)進(jìn)口許可證措施，防止某些商品的過量進(jìn)口和集中進(jìn)口，對(duì)減輕國(guó)外強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的沖擊可以起到一定的保護(hù)作用，這對(duì)保證我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的安全是非常重要的。 

    3.維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序 

    正常的市場(chǎng)秩序要有一定的市場(chǎng)容量保證，多則亂，少則缺，為維護(hù)市場(chǎng)容量，各國(guó)(地區(qū))均采用必要的措施進(jìn)行調(diào)整。 

    出口秩序混亂，低價(jià)竟銷一直是制約我國(guó)出口的重要問題，也因此招致很多國(guó)外的反傾銷制裁，為維護(hù)良好的競(jìng)爭(zhēng)有序的出口秩序，國(guó)家可以限制出口。如調(diào)控棉花、糧食等大宗產(chǎn)品，既可以滿足國(guó)內(nèi)需求，又不會(huì)導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格上揚(yáng)。許可證作為一種可行的非關(guān)稅貿(mào)易管理手段，可起到規(guī)范出口秩序、提高出口效益的功能。通過許可證管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)范出口秩序，可避免抬價(jià)收購、爭(zhēng)相出口、擾亂出口市場(chǎng)秩序的現(xiàn)象，以及低價(jià)出口招致國(guó)外反傾銷訴訟。根據(jù)國(guó)際慣例，出口國(guó)可通過許可證手段管制常規(guī)武器和雙用途物品及相關(guān)技術(shù)出口，嚴(yán)格限制核材料、核設(shè)備和反應(yīng)堆材料及相關(guān)技術(shù)；嚴(yán)格控制生物、化學(xué)武器、導(dǎo)彈及其技術(shù)的出口。對(duì)于重要的戰(zhàn)略物資和敏感商品，以及可能引起社會(huì)問題、國(guó)際糾紛或帶有不安定因素的商品的進(jìn)出口，許可證可以起到必要的監(jiān)控與管制作用，例如對(duì)抑制毒化學(xué)品、監(jiān)控化學(xué)品、敏感電子設(shè)備等。對(duì)有悖外交政策的進(jìn)出口貿(mào)易，或有違社會(huì)公共道德等商品的進(jìn)出口，國(guó)家應(yīng)通過許可證嚴(yán)格控制。如對(duì)聯(lián)合國(guó)采取貿(mào)易制裁的國(guó)家和地區(qū)的進(jìn)出口貿(mào)易，對(duì)煙、烈酒等商品的進(jìn)口。 

    4.統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督和預(yù)警 

    通過許可證手段收集受監(jiān)控商品的進(jìn)出口動(dòng)態(tài)，為有關(guān)政府部門和行業(yè)協(xié)會(huì)提供信息資料，提前掌握情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)采取相應(yīng)的協(xié)調(diào)、干預(yù)和解決措施，政府管理部門能夠采取相應(yīng)的措施。許可證的這種統(tǒng)計(jì)功能，有利于建立預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制，某種商品的進(jìn)出口數(shù)量對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害或威脅，或與國(guó)家的宏觀政治經(jīng)濟(jì)政策不符時(shí)，可以對(duì)市場(chǎng)和特定的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效的保護(hù)。與數(shù)量控制有關(guān)的許可證可以密切配合關(guān)稅配額的分配，將部分重要商品的進(jìn)出口量控制在合理的水平上。 

    三、完善措施 

    我國(guó)要借鑒其他國(guó)家在配額和許可證管理方面的有效做法，不斷完善進(jìn)出口許可證管理體制，建立健全一套既符合國(guó)際慣例，又適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的進(jìn)出口許可證管理體制。同時(shí)也要注意防止濫用和不適當(dāng)應(yīng)用許可證，在不明顯違背國(guó)際貿(mào)易規(guī)則下適當(dāng)運(yùn)用許可證制度，完善和發(fā)揮其在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益和進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)秩序、對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易的監(jiān)測(cè)和預(yù)警作用。 

    未來許可證管理體制的改革應(yīng)該是在現(xiàn)有制度框架下的逐步完善。關(guān)于進(jìn)一步完善我國(guó)的進(jìn)出口許可證管理體制，提出以下幾點(diǎn)思考或方向： 

    1.在充分發(fā)揮進(jìn)出口許可證現(xiàn)有管理功能的基礎(chǔ)上，不斷補(bǔ)充和完善其統(tǒng)計(jì)功能、預(yù)警功能以及配置資源的功能 

    盡管目前實(shí)行進(jìn)出口許可證管理商品的品種已大幅度削減，設(shè)證金額占全國(guó)進(jìn)出口總額的比重已大幅度下降，但進(jìn)出口許可證制度在保障進(jìn)出口協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行中發(fā)揮著不可或缺的作用。今后，要繼續(xù)充分發(fā)揮好進(jìn)出口許可證在外貿(mào)運(yùn)行中的作用，即在充分發(fā)揮進(jìn)出口許可證現(xiàn)有的管理功能的基礎(chǔ)上，不斷補(bǔ)充和完善其統(tǒng)計(jì)、預(yù)警及配置資源的功能。要采取有效措施做好應(yīng)證商品的數(shù)據(jù)采集和加工，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量，及時(shí)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和研究，配合其他來源的信息(如海關(guān)數(shù)據(jù))，逐步建立健全應(yīng)證商品的進(jìn)出口監(jiān)測(cè)機(jī)制，建立起對(duì)應(yīng)證商品管理的快速反應(yīng)機(jī)制，最大限度地為宏觀決策部門和企業(yè)提供信息支持和服務(wù)。在當(dāng)前，應(yīng)著重控制“三高”產(chǎn)品的出口，擴(kuò)大能源和資源性商品的進(jìn)口。 

    2.提高許可證管理工作的科學(xué)性和規(guī)范性，加快向宏觀管理、依法調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)督和公共服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變職能 

    不斷推進(jìn)許可證管理的法制化，繼續(xù)完善外貿(mào)法律、法規(guī)，推進(jìn)外貿(mào)依法行政，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的權(quán)限和職責(zé)，相關(guān)管理人員要樹立法律意識(shí)，依法辦事。要加強(qiáng)政策引導(dǎo)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和公共信息等服務(wù)功能，提高服務(wù)質(zhì)量。要加快管理手段的創(chuàng)新，全面提升進(jìn)出口許可證管理工作的質(zhì)量和水平。許可證具體業(yè)務(wù)性部門要加強(qiáng)與政策制定部門的密切合作，在政策研究和制定中發(fā)揮自己的作用。 

    采用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)是提升管理和服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。目前，我國(guó)進(jìn)出口許可證各發(fā)證機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)方面取得了一定的成績(jī)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但仍存在多套不同的管理體系，對(duì)統(tǒng)一平臺(tái)和統(tǒng)一管理形成障礙。不同系統(tǒng)所采用的不同數(shù)據(jù)格式，也給統(tǒng)計(jì)工作帶來不便。“證出多門”現(xiàn)象的存在不利于減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于提高海關(guān)監(jiān)管工作的效率，也不利于統(tǒng)計(jì)和國(guó)家對(duì)總體進(jìn)出口態(tài)勢(shì)的把握和調(diào)控。建議借鑒“巴西外貿(mào)網(wǎng)”的做法和我國(guó)行政許可法的有關(guān)規(guī)定，在我國(guó)商務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，以目前的“進(jìn)出口許可證簽發(fā)管理系統(tǒng)”為基礎(chǔ)，逐步整合我國(guó)進(jìn)出口許可證管理資源。協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)(或部門)之間的分工，規(guī)范和簡(jiǎn)化審批程序，統(tǒng)一政策的發(fā)布，簡(jiǎn)化證書種類，理順簽發(fā)體系，在逐步推進(jìn)實(shí)施網(wǎng)上申領(lǐng)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上簽發(fā)、網(wǎng)上查詢、相關(guān)管理部門(如海關(guān)、工商、稅務(wù)、銀行、質(zhì)檢等)網(wǎng)上協(xié)調(diào)等的過程中，形成一個(gè)統(tǒng)一的、完整的、科學(xué)的貨物進(jìn)出口許可證管理體系；逐步實(shí)現(xiàn)電子證書和無紙化通關(guān)。為各類企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供良好的服務(wù)，為政府宏觀決策提供準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)依據(jù)。對(duì)發(fā)改委等商務(wù)部系統(tǒng)外管理的商品，以及那些尚未納入許可證管理系統(tǒng)、直接憑批件通關(guān)的出口商品(如瀕危物種、文物和精神藥物等)，根據(jù)管理和統(tǒng)計(jì)的需要，建議都要在商務(wù)部登記備案，最后以許可證形式通關(guān)。 

    3.加強(qiáng)和完善進(jìn)出口的自動(dòng)許可管理的作用，運(yùn)用多邊規(guī)則來合理、有效地對(duì)敏感商品實(shí)施貿(mào)易統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè) 

    WTO協(xié)議對(duì)自動(dòng)許可程序作了規(guī)定，但沒有規(guī)定使用范圍。按照WTO進(jìn)口許可程序委員會(huì)的解釋和各成員的做法，通常在下列情況下使用自動(dòng)許可證進(jìn)行進(jìn)口的監(jiān)控和預(yù)警：(1)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及信息收集；(2)為維護(hù)國(guó)際收支平衡對(duì)進(jìn)口實(shí)行監(jiān)控；(3)為及時(shí)了解情況，適時(shí)實(shí)行保障措施，防止自第三國(guó)進(jìn)口可能對(duì)本國(guó)工業(yè)及經(jīng)濟(jì)造成危害而實(shí)行自動(dòng)進(jìn)口許可證，以便及時(shí)了解進(jìn)口動(dòng)態(tài)。按照協(xié)議，在不能找到其他方法達(dá)到上述目的時(shí)，使用自動(dòng)進(jìn)口許可證就是必要的。 

    目前在我國(guó)，WTO規(guī)則允許的自動(dòng)許可制度才剛剛建立和實(shí)施。新《外貿(mào)法》明確指出，實(shí)行自動(dòng)許可制度的目的是為了監(jiān)測(cè)進(jìn)出口情況的需要，實(shí)行自動(dòng)許可的貨物由國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門通過發(fā)布目錄的形式進(jìn)行。自動(dòng)許可制度并不是對(duì)貨物、技術(shù)的進(jìn)出口進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，許可部門無權(quán)對(duì)擬申請(qǐng)的許可予以否決。自動(dòng)許可制度的目的僅是為了對(duì)部分貨物、技術(shù)進(jìn)出口情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，其實(shí)施對(duì)象針對(duì)自由進(jìn)出口的貨物、技術(shù)，且實(shí)施前由對(duì)外貿(mào)易主管部門發(fā)布相關(guān)貨物和技術(shù)目錄。 

    根據(jù)《外貿(mào)法》及我國(guó)在加入WTO議定書中的承諾，對(duì)那些取消數(shù)量限制和配額管理的敏感商品，不要采取立即放開的做法，而是采取過渡的辦法，以為防止可能發(fā)生的損害為由，轉(zhuǎn)為實(shí)施自動(dòng)許可管理。對(duì)一些應(yīng)證商品采取自動(dòng)許可的作用是數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計(jì)，以便于政府主管部門可以通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及時(shí)掌握一些敏感商品的進(jìn)出口趨勢(shì)，在得到(配合)海關(guān)統(tǒng)計(jì)的實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)前，可以比較準(zhǔn)確、適時(shí)地采取相應(yīng)的措施。這種方式應(yīng)作為我國(guó)監(jiān)控敏感商品進(jìn)出口情況的主要手段之一。實(shí)行此類管理的商品范圍應(yīng)適時(shí)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)某些商品的預(yù)警機(jī)制，價(jià)格監(jiān)控，雙邊核查等管理功能。通過對(duì)部分自由進(jìn)出口貨物的自動(dòng)許可，一方面在不用很多人力財(cái)力情況下得到進(jìn)口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和其他必要的情報(bào)，監(jiān)測(cè)進(jìn)出口情況，起到預(yù)警作用；另一方面防止某些行業(yè)及某些敏感商品在取消數(shù)量管理后出現(xiàn)“管理真空”，一旦出現(xiàn)過量進(jìn)口損害國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)時(shí)可盡早準(zhǔn)備，以采取相應(yīng)的保障措施。 

    4.進(jìn)一步推進(jìn)貿(mào)易便利化，積極穩(wěn)妥地開展進(jìn)出口許可證商品無紙通關(guān)工作 

    近年來，有關(guān)進(jìn)一步減少和消除阻礙要素跨境流動(dòng)的障礙，減低交易成本，建立高效的貿(mào)易便利體系等內(nèi)容成為多邊、區(qū)域、雙邊經(jīng)貿(mào)合作的重要內(nèi)容，WTO已將貿(mào)易便利化作為正在進(jìn)行的“多哈發(fā)展議程”談判中的一個(gè)重要議題。在我國(guó)，貿(mào)易管理程序的改善和便利條件的提供是我國(guó)不斷努力的目標(biāo)，也是培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要一環(huán)。目前我國(guó)實(shí)施無紙通關(guān)的政策、法律和技術(shù)條件已基本成熟，商務(wù)部和海關(guān)總署決定，先啟動(dòng)無紙通關(guān)試點(diǎn)工作，通過試點(diǎn)取得工作經(jīng)驗(yàn)，以便在適當(dāng)時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)推廣無紙通關(guān)。 

    5.積極參與多雙邊有關(guān)許可證管理的討論和規(guī)則的制定工作 

    代表政府履行在許可證管理上承諾的義務(wù)，比如按照透明度的要求，向WTO履行通知義務(wù)，接受WTO進(jìn)口許可委員會(huì)的有關(guān)審議和質(zhì)詢，同時(shí)積極參與對(duì)其他成員的審議。 

    根據(jù)WTO透明度原則，各成員應(yīng)公布其制定和實(shí)施的貿(mào)易措施及其變化情況，不公布的不得實(shí)施，同時(shí)還應(yīng)將這些措施及其變化情況通知WTO。中國(guó)在加入WTO議定書中承諾，配額和許可證的管理將符合WTO協(xié)定，配額的分配和進(jìn)口許可證的發(fā)放將通過一個(gè)簡(jiǎn)單和透明的程序進(jìn)行。 

    加入WTO三年來，我國(guó)貿(mào)易政策的透明度不斷增加，按時(shí)向WTO履行通知義務(wù)，接受WTO進(jìn)口許可委員會(huì)的有關(guān)審議和質(zhì)詢；在官方公報(bào)、雜志等出版特上，公布進(jìn)出口許可申請(qǐng)程序規(guī)定及其有關(guān)信息，包括個(gè)人、企業(yè)和機(jī)構(gòu)提交這種申請(qǐng)的資格，需要接洽的行政機(jī)關(guān)，以及需要申領(lǐng)進(jìn)口許可證的產(chǎn)品清單等。并在新《外貿(mào)法》第20條中也明確了配額、關(guān)稅配額的分配要有透明度。但在WTO對(duì)中國(guó)的貿(mào)易制度審議中，和一些國(guó)家的貿(mào)易壁壘報(bào)告中，對(duì)我國(guó)許可證管理制度的透明度問題仍有微詞，特別是對(duì)配額分配和許可證的程序和標(biāo)準(zhǔn)表示關(guān)注。國(guó)內(nèi)企業(yè)，特別是貿(mào)易權(quán)放開后，個(gè)人和民營(yíng)企業(yè)對(duì)配額和許可證的公平發(fā)放也非常關(guān)心。因此建議： 

    (1)進(jìn)一步加強(qiáng)許可證管理的披露制度。首先是增加決策過程的透明度，以保證所確定的許可證管理規(guī)章的科學(xué)性、合理性，其次是增加許可證管理制度和具體操作程序的透明度。以減少人為控制因素，防止暗箱操作和腐敗的發(fā)生。 

    (2)充分運(yùn)用網(wǎng)上發(fā)證系統(tǒng)，使領(lǐng)證企業(yè)在實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上遞交申請(qǐng)的同時(shí)，第一時(shí)間了解到本地外經(jīng)貿(mào)動(dòng)態(tài)信息、資料和數(shù)據(jù)，以及進(jìn)出口商品的預(yù)警動(dòng)態(tài)。通過對(duì)網(wǎng)上政務(wù)流程的監(jiān)控和網(wǎng)上投訴處理的有機(jī)結(jié)合達(dá)到信息高度透明的基礎(chǔ)上的自我監(jiān)督和全社會(huì)監(jiān)督。 

    (3)進(jìn)口許可證手續(xù)使用時(shí)應(yīng)當(dāng)不偏不倚，并且應(yīng)當(dāng)以公正平等的方式施行。除少數(shù)確需指定經(jīng)營(yíng)的涉及國(guó)家安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的品種外，任何符合進(jìn)口方法律和行政管理要求的個(gè)人、企業(yè)或機(jī)構(gòu)(包括三資企業(yè)、中小企業(yè)、私營(yíng)企業(yè))，都具有申請(qǐng)?jiān)S可證的同等資格。實(shí)行自動(dòng)進(jìn)口許可證的商品，應(yīng)在任何情況下即可簽發(fā)進(jìn)口許可證。政府應(yīng)從制度上鼓勵(lì)所有符合條件的企業(yè)參與招標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)。 

    6.進(jìn)一步規(guī)范決策機(jī)制，通過整合資源簡(jiǎn)化執(zhí)行機(jī)構(gòu) 

    目前，我國(guó)許可證管理體制是按照“政策制定與具體實(shí)施相分離、配額管理與許可證簽發(fā)業(yè)務(wù)管理相分離”以及“增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)宏觀政策管理職能，弱化微觀事務(wù)性管理職能”的原則確定的。這一管理體制體現(xiàn)了中國(guó)加入WTO后，政府職能的轉(zhuǎn)變，這一制度在近幾年的許可證管理工作中發(fā)揮了重要的作用。但是，在具體管理中仍然存在分而不離，決策部門分散，決策和執(zhí)行具一身的情況。因此，建議進(jìn)一步明確決策部門的職能，改變分商品、分部門、分行業(yè)和分企業(yè)性質(zhì)的許可證管理的決策模式，盡量將所有配額許可證產(chǎn)品的決策統(tǒng)一管理。因此，決策部門的功能應(yīng)主要表現(xiàn)在宏觀管理上：第一，許可證決策機(jī)制對(duì)內(nèi)管理的功能主要是法律法規(guī)的制定、修改和解釋；擬定進(jìn)出口管理貨物目錄、進(jìn)出口配額管理制度及數(shù)量、關(guān)稅配額管理制度及數(shù)量等。第二，許可證決策機(jī)制對(duì)外管理職能主要體現(xiàn)在，接受世貿(mào)組織進(jìn)口許可程序委員會(huì)的審議；處理與許可證管理有關(guān)的貿(mào)易爭(zhēng)端；履行透明度義務(wù)。這一點(diǎn)在許可證管理中非常重要。 

    按照WTO的程序簡(jiǎn)便原則和我國(guó)《行政許可法》的要求，許可證受理機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能避免浪費(fèi)和繁瑣，保證精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和有效。我國(guó)《行政許可法》第26條規(guī)定，行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。 

    由于受到現(xiàn)行體制的局限，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易管理方面存在的條塊分割問題在進(jìn)出口許可證管理體制中也有所表現(xiàn)。目前我國(guó)僅部級(jí)配額和許可證管理機(jī)構(gòu)就有12個(gè)，除商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委外，還有中國(guó)人民銀行、衛(wèi)生部、信息產(chǎn)業(yè)部、文化部、國(guó)家林業(yè)局、新聞出版總署、環(huán)�？偩帧⒚窈娇偩值炔块T和機(jī)構(gòu)。不同部門各自負(fù)責(zé)配額項(xiàng)下的許可證發(fā)證業(yè)務(wù)。有些部門所轄進(jìn)出口許可證件或證明發(fā)證業(yè)務(wù)基本上與數(shù)量限制無關(guān)。這些證書或證明的名稱也不盡一致，但實(shí)際上都是用于海關(guān)通關(guān)證明，如瀕危物種進(jìn)出口允許證、文物出口證書、精神藥物進(jìn)出口準(zhǔn)許證、金銀產(chǎn)品出口準(zhǔn)許證、非軍事槍藥進(jìn)出口批件、保密機(jī)進(jìn)口許可、進(jìn)口廢物批準(zhǔn)證書、獸藥進(jìn)口報(bào)驗(yàn)證明等。而地方許可證管理和發(fā)證機(jī)構(gòu)目前也有200個(gè)，由于管理和簽發(fā)機(jī)構(gòu)較多，跨部門的管理機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)難度較大。一是地方許可證件簽發(fā)管理與決策機(jī)構(gòu)分離存在一定的困難；二是許可證事務(wù)局與地方發(fā)證機(jī)構(gòu)行政關(guān)系不順，在具體的管理、指導(dǎo)、驗(yàn)收和監(jiān)督職能上不能正常發(fā)揮作用。 

    另外，不同的發(fā)證系統(tǒng)并存。如一般商品進(jìn)出口許可證，重要工業(yè)品自動(dòng)進(jìn)口許可證，重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額許可證，外資企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)出口許可證，機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口許可證，加工貿(mào)易進(jìn)出口許可證，敏感物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證，以及反傾銷產(chǎn)品進(jìn)出口認(rèn)證，它們分屬于不同的管理部門。商務(wù)部?jī)?nèi)各許可證主管部門除按商品進(jìn)行分工外，還按外資和加工貿(mào)易等不同方式進(jìn)行切塊分工。地方省市又會(huì)根據(jù)上述不同分工派生出相應(yīng)的主管部門；部門間的職責(zé)重復(fù)且復(fù)雜，很多部門規(guī)章和辦法都是按照原有的政府部門分工制訂的，因此，根據(jù)1999年我國(guó)許可證管理體制的要求，為順應(yīng)2003年商務(wù)部組建后內(nèi)外貿(mào)一體化的發(fā)展趨勢(shì)，建議進(jìn)一步簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)，理順關(guān)系。建立以許可證局為核心的全國(guó)統(tǒng)一的許可證管理服務(wù)體系，進(jìn)一步統(tǒng)一貨物進(jìn)出口管理制度、統(tǒng)一進(jìn)出口商品管理目錄、統(tǒng)一許可證管理規(guī)章和辦法、統(tǒng)一許可證管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一許可證的技術(shù)支持系統(tǒng)、統(tǒng)一許可證書制式與印章、統(tǒng)一許可證收費(fèi)制度和標(biāo)準(zhǔn)。 

    總之，進(jìn)出口許可證管理是對(duì)外貿(mào)易管理的重要手段之一。它在保護(hù)國(guó)內(nèi)資源和市場(chǎng)、維護(hù)經(jīng)營(yíng)秩序等方面發(fā)揮著重要作用。不能忽視它，但也不能過分依賴它，畢竟貿(mào)易自由化和便利化才是大勢(shì)所趨。我國(guó)應(yīng)充分借鑒WTO其他成員在配額和許可證管理方面的有效做法，建立健全一套既符合國(guó)際慣例，又適應(yīng)國(guó)情的進(jìn)出口許可證管理體制，為更好地維護(hù)外貿(mào)經(jīng)營(yíng)秩序、監(jiān)督市場(chǎng)的正常運(yùn)行、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的全面發(fā)展。 

    作者：陳鵬  柴海濤  梁艷芬  陸燕  潘智  呂博  郝冠斌 
    商務(wù)部研究院課題組成員 
  
    （首發(fā)子站：貿(mào)研院子站）  

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