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3月8日，作為十二屆全國人大三次會議的重要議程，備受關(guān)注的立法法修正案草案（以下簡稱“三審稿”）提請大會審議。針對備受關(guān)注的稅收法定原則，三審稿予以明確，規(guī)定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。這是立法法頒布15年來的首次修改。此外，和二次審議稿相比，三審稿規(guī)定的地方立法權(quán)的范圍擴大包含歷史文化保護領(lǐng)域。

　　立法法自2000年頒布以來，15年間對規(guī)范立法活動發(fā)揮了重要作用。但對于普通百姓而言，它并不是一部耳熟能詳?shù)姆�。隨著去年兩次提交全國人大常委會審議，立法法及其修改的目的和重要意義開始不斷深入人心。

　　北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安稱，立法法的修改對于解決立法效率和質(zhì)量問題有著舉足輕重的作用，草案通過適當擴大立法主體的范圍有助于解決立法的嚴重供需矛盾，通過改進立法監(jiān)督機制和加大立法監(jiān)督力度，有助于解決亂立法、濫立法、違法立法、越權(quán)立法的問題。

　　亮點1.“稅收法定”原則被明確

　　【問題】去年底至今年初，成品油消費稅連續(xù)多次上漲；2011年最高人民法院出臺婚姻法司法解釋，涉及夫妻房產(chǎn)分割，一些地方還要加征“夫妻房產(chǎn)加名稅”……類似的任性加稅不勝枚舉，讓我們口袋里的錢不經(jīng)意地被“掏走”。征稅為何如此隨意？

　　【修法】立法法修正案草案將“稅收”的專屬立法權(quán)單列，并規(guī)定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律，即“稅收法定”。

　　◎解讀

　　北京大學(xué)教授姜明安表示，“稅收法定”是法治國家的基本原則，是指稅收只能由全國人大及其常委會制定的法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均不得新設(shè)或改變稅種開征、停征和稅收征收管理等基本制度。但目前我國大多數(shù)的稅不是由法律，而是由法規(guī)規(guī)定的，有些重要稅收事項甚至是由規(guī)章規(guī)定的。這次修改立法法，就是試圖解決這一問題。今年的兩會上明確，總的目標是要在2020年之前，全面落實稅收法定原則。

　　中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年稱，我國現(xiàn)行的18種稅中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征，其他15種稅都是國務(wù)院制定暫行條例開征的。今后立法法明確“稅收法定”原則，意味著政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收，要通過人大來立法決定。如果這次會議上，立法法修正案草案審議通過，凡是開征新稅，都要通過全國人大及其常委會制定法律。

　　亮點2.“限行”“限購”不再那么任性

　　【問題】一些地方政府出臺車輛限行、住房限購等制度，比如深圳市在去年底突然發(fā)布通告對機動車限購。政府維護公益采取一些措施可以理解，但有沒有想過自己是不是有這樣任性的權(quán)力？

　　【修法】草案新增明確規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責。

　　◎解讀

　　中國政法大學(xué)副校長馬懷德稱，目前地方實施的限行限購措施，基本上可視為規(guī)章性文件。很多法律賦予的公民權(quán)利被規(guī)章和規(guī)范性文件限制、蠶食。限購、限行等限制公民權(quán)利的規(guī)范性文件，表面看起來有依據(jù)，但從法律上講，對于限行、限購，

　　無論是規(guī)章還是規(guī)范性文件都是沒有這個權(quán)力的，實際上違反了“職權(quán)法定”原則。

　　姜明安表示，今后實施這些行為必須有相關(guān)依據(jù)，不能突然發(fā)個通告一限了之。要體現(xiàn)程序正義，在作出相應(yīng)規(guī)定過程中舉行聽證會、論證會，廣泛征求公眾意見。如果因為“行政管理迫切需要”，一些政府通告應(yīng)先制定規(guī)章，依規(guī)章發(fā)布通告，然后再通過地方人大制定地方性法規(guī)。機動車限行、限購、限外等規(guī)定具有“減損公民、法人和其他組織權(quán)利”的性質(zhì)，今后實施這些行為必須有法律、規(guī)章、地方性法規(guī)為依據(jù)，不能再隨意以紅頭文件的形式進行規(guī)定。

　　亮點3.城管執(zhí)法將有“法”可依

　　【問題】城管執(zhí)法問題在各個城市問題突出，但城管機構(gòu)及其執(zhí)法權(quán)在法律上長期是“黑戶”。類似的，一些地方在城市管理、環(huán)境保護等方面長期沒有法律支持，自我設(shè)權(quán)或者無法可依問題突出，這些問題如何解決？

　　【修法】草案新增規(guī)定：較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

　　◎解讀

　　姜明安表示，擴大地方立法權(quán)，是充分發(fā)揮地方深化改革的迫切需要。以我老家岳陽為例，洞庭湖、君山、汨羅江的生態(tài)環(huán)境保護，國家不會為之專門立法，湖南省也難以為之專門立法，岳陽有了立法權(quán)，就可以立個“洞庭湖法”之類的地方性法規(guī)，更好地進行環(huán)境保護。

　　南開大學(xué)法學(xué)院副教授李曉兵稱，目前，在全國享有地方性法規(guī)制定權(quán)的城市有49個。立法法修正案草案如果審議通過，282個設(shè)區(qū)的市都將享有地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)與基層社會管理、老百姓生活關(guān)系密切，比如城管，現(xiàn)行城管體制缺少法律依據(jù)，城市有了立法權(quán)后，就能制定地方性的城市綜合執(zhí)法法規(guī)。

　　亮點4.法律案存重大分歧擬開聽證會

　　【問題】國家制定法律，老百姓只能從報紙、電視知道法律制定的過程，雖然通過全國人大網(wǎng)站也能發(fā)表對法律的意見。立法法能讓大家有機會走進最高立法機關(guān)，和立法者面對面談?wù)勔庖妴幔?/p>

　　【修法】草案新增規(guī)定：法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，可以召開聽證會，聽取基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團體、社會組織和有關(guān)專家等方面的意見。

　　◎解讀

　　姜明安表示，聽證會不同于論證會，“論”是聽取學(xué)者專家意見，保障立法的科學(xué)性；“聽”則是聽取所有參加人的觀點，解決好利益調(diào)整和平衡。馬懷德稱，即使是普通老百姓，為了說明自己的意見，也有機會走進立法機關(guān)為自己爭取利益，發(fā)出自己的聲音，直接參與立法工作。

　　亮點5.對政府文件提出審查建議將得到反饋

　　【問題】房子被拆遷了，很多人認為拆遷不合理，于是會懷疑房屋拆遷條例有問題、不合理，隨后向全國人大及其常委會提出申請審查拆遷條例，雖然材料遞上去了，但是沒有下文。修改立法法后，收到材料的機關(guān)能給大家答復(fù)嗎？

　　【修法】草案增加規(guī)定，全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

　　◎解讀

　　應(yīng)松年稱，現(xiàn)行立法法中沒有審查情況公開的規(guī)定。現(xiàn)在備案審查中，遇到比較突出的問題是對公民提出的審查建議缺少反饋，這在一定程度上影響了備案審查制度作用的發(fā)揮。

　　這次修改規(guī)定了可以將審查、研究情況向提出審查建議的當事人和公眾公開，能夠積極回應(yīng)社會關(guān)切。

　　亮點6.法院檢察院不能“二次立法”

　　【問題】司法解釋——最高人民法院、最高人民檢察院對法律的具體應(yīng)用所做的說明，是下級法院、檢察院的辦案依據(jù)。事實上，目前司法解釋經(jīng)常被詬病為“二次立法”，因此這次立法法修改，對司法解釋也做了約束性規(guī)定。

　　【修法】立法法修正案草案規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。”草案同時明確，最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關(guān)和檢察機關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。

　　◎解讀

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱景文說：“在法律規(guī)定比較抽象、原則的情況下，司法解釋可以起到彌補法律不足的作用，對審理案件具有較大的可操作性。但無論如何，司法解釋不能突破法律的規(guī)定，對司法解釋加以規(guī)范非常必要。”

　　除了司法解釋，公檢法機關(guān)聯(lián)合制定文件的問題也受到關(guān)注。記者了解到，立法法修改中原本打算對聯(lián)合發(fā)文的行為進行限制，但有意見認為，這并不屬于立法行為，所以沒有規(guī)定相關(guān)內(nèi)容。

　　“這種聯(lián)合制定發(fā)布的文件是司法解釋？行政解釋？還是行政規(guī)章？性質(zhì)上不倫不類。我建議，作為一個原則，立法法應(yīng)明確規(guī)定，司法機關(guān)不得與行政機關(guān)及其組成部門聯(lián)合發(fā)布有關(guān)法律適用方面的規(guī)范性文件。”中國政法大學(xué)副校長馬懷德提出了自己的見解。

　　重點解讀

　　立法權(quán)下放地方遏制紅頭文件泛濫

　　中國政法大學(xué)副校長馬懷德表示，長期以來各級政府紅頭文件確有過多過濫的情況，甚至出現(xiàn)了很多侵蝕立法權(quán)的現(xiàn)象，如利用紅頭文件給老百姓設(shè)定義務(wù)、增加義務(wù)，剝奪和限制老百姓的權(quán)利，甚至給行政機關(guān)擴權(quán)、減少責任等等，這些亂象反映了立法法還不能有效地規(guī)范紅頭文件。

　　紅頭文件是地方政府行使權(quán)力的一種形式，如何將這種權(quán)力關(guān)進法律的“籠子”，下放立法權(quán)給地方成為一種選擇，這也成為此次立法法修正的一大亮點。

　　立法權(quán)下放地方能夠有效解決地方政府權(quán)力在法律“軌道外運行”的現(xiàn)狀，但公眾同時也產(chǎn)生擔憂：賦予全部的設(shè)區(qū)市以立法權(quán)，會不會造成地方政府因“有權(quán)”而“任性”？

　　對此，馬懷德介紹，為了防止那些立法條件不是很完善的地方濫用立法權(quán)，立法法修正案也在兩個方面做了限制：

　　“第一，設(shè)區(qū)市能不能獲得實際的立法權(quán)有賴于省一級人大及其常委會決定，而省人大常委會決定的標準是什么呢？是根據(jù)它的人口、區(qū)域面積、立法需求、立法能力等因素考慮決定。符合標準的地方獲得立法權(quán)之后，還要報省級人大常委會批準后才能生效。”馬懷德說。

　　第二，立法法修正案明確規(guī)定，設(shè)區(qū)市的立法范圍是有限的，不是任何問題都可以立法，只能在城市管理、環(huán)境保護、公共服務(wù)、歷史文化保護等領(lǐng)域立法，而在稅收等政治、經(jīng)濟、社會管理領(lǐng)域沒有立法權(quán)。

　　馬懷德解釋，這是為了防止地方政府在立法過程中的“任性”，即濫用立法權(quán)，把本來以紅頭文件實施的行為上升為法規(guī)來施行。

　　綜合京華時報記者孫乾新華社報道

　　變化一

　　地方立法權(quán)范圍擴大

　　記者注意到，在地方立法權(quán)方面，二審稿規(guī)定，較大的市可以就城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，而此次提交大會審議的草案中，范圍有所擴大，變成“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”。

　　全國人大常委會副委員長李建國還特別說明，這次修改立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，需要考慮是否對幾個不設(shè)區(qū)的地級市賦予地方立法權(quán)的問題。李建國表示，廣東省東莞市和中山市，甘肅省嘉峪關(guān)市屬地級市，但不設(shè)區(qū)，建議賦予上述三市地方立法權(quán)。

　　變化二

　　分歧較大條款可單獨表決

　　立法實踐中，因為某個重要條款卡殼，意見分歧較大、爭執(zhí)不下，而導(dǎo)致立法久拖不決的情況屢見不鮮。

　　對此，修正案草案規(guī)定，調(diào)整事項較為單一、各方面意見比較一致的法律案，可以經(jīng)一次人大常委會會議審議通過；對審議中個別意見分歧較大的重要條款設(shè)立單獨表決制度；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決。

　　變化三

　　加入“開征停征”具化描述

　　去年8月和12月，全國人大常委會兩次審議立法法修正案草案。

　　2014年12月12日，財政部和國家稅務(wù)總局下發(fā)通知，分別上調(diào)汽油和柴油等成品油的消費稅。汽油消費稅單位稅額由1.12元/升提高到1.4元/升，柴油消費稅單位稅額由0.94元/升提高到1.1元/升。這是成品油消費稅半個月內(nèi)的第二次上調(diào)。對此，有輿論認為：燃油稅稅率半個月調(diào)兩回，不符合稅收的嚴肅性和穩(wěn)定性。因此，“稅收法定”更令人期待。

　　對此，草案二審稿做出規(guī)定，其根據(jù)稅收法定原則，將稅收一項單列出來，明確“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。

　　記者發(fā)現(xiàn)，此次上會審議的三審稿在二審稿基礎(chǔ)上又作出了一些修改，改為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。

　　變化四

　　對地方政府規(guī)章權(quán)限進行規(guī)范

　　三審稿對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進行規(guī)范。李建國表示，三審稿進一步明確了規(guī)章的制定權(quán)限范圍，推進依法行政。草案規(guī)定，制定部門規(guī)章，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責。

　　同時，規(guī)定制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

　　此外，考慮到地方實際工作的需要，修正案草案規(guī)定，應(yīng)當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

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