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　　黨和國家機構(gòu)改革如何安排是今年全國兩會的一個重要看點，新華社4日公布的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》(下稱《決定》)掀開了此次改革的第一層面紗。

　　十三屆全國人大一次會議4日舉行新聞發(fā)布會，大會發(fā)言人張業(yè)遂介紹，本次會議5日上午開幕，20日上午閉幕，共10項議程。其中一個重要議程便是審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案。

　　機構(gòu)改革將涉及哪些領(lǐng)域、哪些部門，怎么改、如何推進，一直都是各方關(guān)注的焦點。而與這些話題相關(guān)的則是中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議數(shù)日前審議通過的兩份重要文件，分別是上述剛剛公布的《決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》(下稱《方案》)。

　　雖然《方案》尚未露臉，但超萬字的《決定》詳細列明此次機構(gòu)改革的背景、指導思想、目標、原則和實施路徑，并明確涉及監(jiān)察、財稅、金融、生態(tài)環(huán)境保護、市場監(jiān)管和執(zhí)法體制等多個領(lǐng)域，并提出，“統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，是加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導、實現(xiàn)機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的必然要求”。

　　國家行政學院教授汪玉凱告訴第一財經(jīng)記者，這次機構(gòu)改革與此前不太一樣，力度空前。

　　監(jiān)察委是中國特色反腐敗工作機構(gòu)

　　“力度空前”首先體現(xiàn)在范圍廣。根據(jù)《決定》，此次機構(gòu)改革涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法機構(gòu)、群團、事業(yè)單位等各個層面，屬于全方位改革。其次，這次既涉及行政體制改革，也涉及政治體制改革，且行政體制改革和政治體制改革融合交叉。比如，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公。

　　張業(yè)遂4日在談到制定監(jiān)察法、設(shè)立監(jiān)察委的重大意義時說，深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計。

　　《決定》指出，推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。深化黨的紀律檢查體制改革，推進紀檢工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導。健全黨和國家監(jiān)督體系，完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

　　“國家監(jiān)察委員會就是中國特色的反腐敗工作機構(gòu)。國家監(jiān)察委會同中央紀委合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責。監(jiān)察法就是反腐敗國家立法。”張業(yè)遂說，通過制定監(jiān)察法，實施制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，把實踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗上升為法律制度，對加強黨對反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導，構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重大而深遠的意義。

　　張業(yè)遂介紹，十二屆全國人大常委會貫徹黨中央決策部署，兩次作出國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。去年，全國人大常委會兩次審議監(jiān)察法草案，通過中國人大網(wǎng)征求社會公眾意見，認真研究、吸收了社會各方面的意見建議，提請本次大會審議，確保制定好這部重要的法律。

　　優(yōu)化健全金融監(jiān)管

　　根據(jù)《決定》，此次機構(gòu)改革必須堅持問題導向，優(yōu)化黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。

　　汪玉凱表示，此次改革明確了黨政機構(gòu)職能相近的部門合并設(shè)立或合署辦公，另一部分是黨的內(nèi)部機構(gòu)和政府內(nèi)部機構(gòu)有職能相近也會整合。比如政府部門中，光市場監(jiān)管就涉及工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門，文化職能則涉及文化部門、廣電部門、新聞出版部門等，農(nóng)業(yè)和水利、國土資源和環(huán)保有些職能交叉，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會均涉及金融監(jiān)管，下一步這些部門有可能重組整合，優(yōu)化職能配置。

　　金融監(jiān)管體制改革一直備受矚目�！稕Q定》指出，加強和優(yōu)化金融管理職能，增強貨幣政策、宏觀審慎政策、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)性，優(yōu)化金融監(jiān)管力量，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，維護國家金融安全。

　　多年的金融混業(yè)經(jīng)營使得金融系統(tǒng)內(nèi)部蘊藏巨大風險。央行研究局局長徐忠日前撰文稱，國內(nèi)外經(jīng)驗表明，分業(yè)、碎片化的監(jiān)管體制下，僅有頂層協(xié)調(diào)，缺乏宏觀審慎管理與系統(tǒng)性金融風險防范的統(tǒng)籌把總，風險防控依然無力無效。

　　全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民4日在接受媒體采訪時表示，在各類風險中，最重要的就是金融系統(tǒng)本身的風險。首先要控制貨幣總量和信貸增量，同時要補齊監(jiān)管短板，加強監(jiān)管。

　　金融監(jiān)管體制改革的迫切性早已引起了國家最高層面的關(guān)注，在金融去杠桿中，協(xié)同監(jiān)管的趨勢已呼之欲出。

　　事實上，機構(gòu)改革層面已有實際動作。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確，成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(下稱“金融委”)。

　　目前金融委的管理架構(gòu)尚未揭開神秘面紗，但來自專家學者的討論使其面目逐漸清晰。徐忠在上述文章中也指出，以矩陣式管理充實金融委，此為“金融監(jiān)管體制改革的最優(yōu)選擇”。楊偉民日前對第一財經(jīng)記者表示，不會簡單效仿某一個國家的模式，“并不是會有一個最好的模式，只會有一個最適合一個國家的模式。”對于最終的改革方案，他稱“兩會后會有結(jié)果”。

　　多領(lǐng)域改革給出頂層設(shè)計

　　除了金融領(lǐng)域，在優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置方面，《決定》針對“完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制”、“改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制”和“完善公共服務(wù)管理體制”等領(lǐng)域，也給出了明確的頂層設(shè)計。

　　《決定》指出，改革和理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強監(jiān)管協(xié)同，形成市場監(jiān)管合力。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復執(zhí)法問題。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉。完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　長期研究食藥監(jiān)管體制的國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉前不久曾對第一財經(jīng)表示：“可嘗試考慮大健康、大市場監(jiān)管并行的新模式。藥品、醫(yī)療器械、特殊食品作為高風險品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃歸大市場監(jiān)管領(lǐng)域。”

　　“完善公共服務(wù)管理體制”也是本輪機構(gòu)改革的重點之一�！稕Q定》指出，健全公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。政府職能部門要把工作重心從單純注重本行業(yè)本系統(tǒng)公共事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機會和公正環(huán)境，促進公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進全社會受益機會和權(quán)利均等。

　　一位研究社會保障的人士認為，當前社會保障領(lǐng)域中的改革確實存在政出多門、難以協(xié)調(diào)的情況，“比如城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險整合直到現(xiàn)在還難以實現(xiàn)管理機制的統(tǒng)一。”

　　另一位社保研究人士則表示，希望通過對社保領(lǐng)域機構(gòu)的重新整合來打破現(xiàn)在社保改革尤其養(yǎng)老保險改革中出現(xiàn)的利益格局難以打破的問題。

　　我國在生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實。

　　此次《決定》不僅提出，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責，還明確，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，推進“多規(guī)合一”，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合。

　　《決定》還提出合理設(shè)置地方機構(gòu)，在保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)下，賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，除了將更多的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方外，還允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能。

　　汪玉凱表示，在一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，這問題很嚴重，機構(gòu)林立，行政成本高，國家財政負擔重。這次改革要求地方不簡單照搬上級機關(guān)設(shè)置模式，根據(jù)地方實際情況整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機構(gòu)，既允許由一個基層機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)的任務(wù)，也允許“多對一”，由基層不同機構(gòu)向同一個上級機構(gòu)請示匯報，“這很關(guān)鍵。”

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